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    我國當前的社會信用體系建設采取激勵和懲戒的雙向思路,對信用主體實施守信激勵和失信懲戒。對誠實守信的行為進行激勵和褒獎,已成為信用治理的重要手段之一。守信激勵包括私權利主體之間的守信激勵和公權力主體實施的守信激勵。前者主要由私法調整,屬于意思自治的范疇;后者以公權力為基礎,對行政相對人和社會公共利益產生直接影響,有必要將其納入法治軌道。社會信用法是我國社會信用建設領域的基本法,應當對守信激勵進行類型化規制。這既是對信用建設實踐經驗的法治化提升,也是信用法治的重要內容。


    此前,作者還發表過失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計,通過分析失信懲戒機制的法理邏輯和法理基礎,并結合社會信用法的制定,闡述了失信懲戒法律規則的設計思路。


    陟罰臧否,是傳統的國家治理、社會治理的重要措施。在現代社會,法律作為實現有效治理的重要手段,也應當重視獎賞、懲罰兩方面措施的運用,通過獎賞性規則激勵好的行為,通過懲罰性規則約束壞的行為。2022年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》,提出要加快推動出臺社會信用方面的綜合性、基礎性法律,建立健全信用承諾、信用評價、信用分級分類監管、信用激勵懲戒、信用修復等制度。社會信用法作為我國開展社會信用建設的基本法,應當對守信激勵的原則和規則作出明確規定。這既是對信用建設實踐經驗的法治化提升,也是信用法治的重要內容。


    一、社會信用建設中守信激勵的實踐及類型

    對誠實守信的行為進行激勵和褒獎,是從實踐中產生的一種信任增進機制。其與失信懲戒一起,成為社會信用體系建設一體兩面的重要內容。當前,我國在運用守信激勵推進信用治理方面已有豐富的實踐,基于此可對守信激勵進行類型化分析。


    (一)守信激勵的相關政策與立法狀況


    在政策層面,一系列政策性文件對守信激勵進行了部署。2016年國務院頒布的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》對信用獎懲制度作出專門安排,明確了行政審批中的綠色通道、容缺受理、財政資金項目優先安排、公共資源交易信用加分等信用激勵措施。2017年國家發展改革委、中國人民銀行發布的《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》以紅、黑名單管理為切入點,進一步完善了守法誠信褒獎的聯動機制。截至2019年6月底,國務院有關部委已聯合簽署51個聯合獎懲備忘錄,其中聯合激勵備忘錄5個,既包括聯合激勵又包括聯合懲戒的備忘錄3個,聯合懲戒備忘錄43個。這些備忘錄中的激勵內容涉及優秀青年志愿者、A級納稅人以及安全生產、交通運輸工程建設、慈善捐贈、出入境檢驗檢疫等主體和領域。


    社會信用的樣態可從履約和守法兩個維度考量。履約維度的經濟信用機制在市場經濟條件下普遍存在,守法維度的公共信用機制是我國的特色。在我國,國家層面的立法中關于守信激勵的內容較少。如我國《公務員法》《統計法》等法律規定,對于工作較為突出的公務員,可以給予相應的榮譽或名譽方面的獎勵;對于誠實守信的主體,可以通過公告等形式予以褒揚等。地方層面的社會信用立法普遍規定了守信激勵制度,并往往將失信懲戒與守信激勵單獨成章,為實踐中實施守信激勵提供了具有實操性的立法依據。


    (二)守信激勵的類型


    將守信激勵納入法治軌道使其規范運行,是社會信用法的重要使命,而類型化規制是社會信用法治的一個極為重要的方法。守信激勵的類型可從兩個方面認識:其一,實施主體的類型。從我國現有的守信激勵措施來看,守信激勵包括市場性激勵、社會性激勵、行業性激勵、行政性激勵等,實施主體包括公權力主體、民商事主體、行業協會(商會)、社會組織等。也有學者將守信行為分為經濟交易中的守信行為、非經濟交易中的守信行為,進而區分出性質不同的實施主體。按照實施主體的不同,守信激勵可分為私權利主體之間的守信激勵和公權力主體實施的守信激勵。其二,實施方式的類型。在傳統的金融信用等經濟信用制度中,守信激勵更多體現為交易主體之間的信任關系,本質上是在“信息—聲譽“機制作用下產生的一種良好信用獲得機制,旨在促使交易主體更好地履行合同義務。公權力主體實施的守信激勵主要體現于政府管理領域,旨在推動社會成員更好地履行法定義務。


    ☑ 1.私權利主體之間的守信激勵


    傳統的經濟信用制度主要針對履約問題,相關的失信懲戒和守信激勵均圍繞這一核心問題展開。經濟交往中的守信主要表現為,交易雙方按照合同要求,完全或更好地履行約定義務、兌現承諾,如按時足額償還貸款、保質保量交貨、及時支付工資等。我國信用政策和相關立法的基本立場是,鼓勵私權利主體在民商事活動中基于對方的信用狀況而給予相應的激勵,集中表現為鼓勵金融機構、市場主體對誠實守信的交易對方采取降低交易條件(如給予貸款利率、保險費率優惠)、優先合作(如優先獲得融資)、長期合作等激勵措施。這些措施在行為導向上與拒絕交易、提高交易條件等市場性懲戒措施,形成了鮮明的對比。


    ☑ 2.公權力主體實施的守信激勵


    公共信用制度是我國的一項特色制度,是進行社會信用建設的基礎性制度。我國信用政策和立法借鑒經濟信用制度的運行邏輯,構建了一套完整的涵蓋組織體系、公共信用標準等方面內容的公共信用制度,作為推動良性社會治理的重要手段。在公共信用制度中,由公權力主體實施的守信激勵制度占據重要地位。公權力主體實施的守信激勵,主要是指國家機關、法律法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位和社會組織,針對具有良好信用狀況的社會主體,依法在行政許可、市場監管、公共服務等方面采取相應的給予行政便利、資金支持、授予榮譽稱號等激勵性措施。公權力主體實施守信激勵的形式多樣,典型的有4種:列入守信聯合激勵名單(即紅名單);公共服務(如政府采購、財政稅收支持等使用公共資金的領域)優先對待;給予行政管理便利(綠色通道、降低監管頻次、減少日常檢查等);給予榮譽獎勵(授予榮譽稱號、提高信用等級、守信情況被政府宣傳推介等)。


    從廣義上講,由公權力主體實施的守信激勵可進一步細分為兩類:隱性激勵和顯性激勵。所謂隱性激勵,主要是指基于失信懲戒而派生出來的激勵。在特定的市場準入、市場交易、市場監管、公共服務等領域,有違法失信行為的主體往往處于一種不受信任的不利地位,可能受到來自交易對手、社會公眾或者公權力機關的相應限制。這相當于對守法守信的主體起到了正向激勵作用,可視作一種隱性激勵。所謂顯性激勵,是指公權力主體對誠實守信主體給予的信用激勵。我國現行政策和立法中的行政審批優先、行政審批程序簡化、財政支持、享受行政便利、公共資源交易資格優先等措施,都屬于顯性激勵。本文將研究范疇定位于能夠讓相關主體從其誠實守信行為中直接受益的顯性激勵,故對間接作用于守信主體的隱性激勵不作探討。




    二、權利主體之間守信激勵的法治邏輯



    具有平等法律地位的私權利主體之間一方因信任對方而進行交往或者交易,最終實現各自的利益需求,實質上是一種基于守信的利益激勵。正如馬克思所言,在商品經濟社會,人們奮斗的一切都與他們的利益有關。私權利主體在商業往來中會根據市場信息以及合作結果,作出交易對方是否值得信任的判斷。私權利主體之間的守信激勵,在經濟學上屬于聲譽激勵。市場能夠對資源配置發揮決定性作用,離不開市場信息與市場主體聲譽之間的互動關系。市場主體在交易中的守信情況是由交易對方等外部主體評價的,相關信息的傳播會直接影響其聲譽尤其是商譽。


    隨著經濟社會的發展,“信息—聲譽“機制逐漸制度化。圍繞市場主體的信用效應發展出來的征信、信用評級、信用保理、信用保險等制度,以數字或分級符號的形式將信任度予以量化或標識,使得信用從道德信任發展為信用資產,為私權利主體判斷交易對方是否誠實守信提供了比較理性的工具。在一定意義上,私權利主體之間的守信激勵就是市場交易中一方對守信的另一方所給予的某些交易便利或經濟利益。比如:貸款交易中借款人及時足額還貸的,金融機構對其提升信用等級和可借貸額度,降低貸款利息或延長貸款期限;貨物買賣中雙方履約情況良好時,買方可被允許更長的償付貨款期限,賣方可以有更多的交易機會;保險合同中投保人、被保險人自發降低出險風險的,商業保險公司給予其保險費率等方面優惠。


    私權利主體之間往往缺乏有效的懲戒手段,故激勵對交易活動的正常開展起著重要作用;谛湃味a生的激勵有利于信用主體獲得廣泛信任和更多交易機會等便利,進而增進社會信任,營造良好的誠信環境。正如有學者所言,在有良好的法律制度保障的背景下,經濟人以誠信的方式追求個人利益最大化,能顯著增進社會公共利益。以實踐中私權利主體之間的守信激勵為例,交易雙方良好的信用記錄和信用積分會降低磋商成本和交易條件,良好的商業互動又可以減少對合約履行的監督成本和對違約行為的維權成本。在這個過程中,信用主體所提供的高質量產品和服務能滿足社會公眾的需求,增進社會福利,減少社會資源浪費,促進良性競爭,最終促進社會整體效益提升。市場經濟的一個顯著特點是,“以市場為基礎的聲譽維持著活動的誠實“。因此,私權利主體之間的守信激勵,既是市場主體之間樸素的道德互動,也是利益驅動下的市場行為。


    從信用法治的角度看,私權利主體之間的守信激勵本質上是一種私法行為,主要由合同法、金融交易法等私法調整。其中,以意思自治、鼓勵交易等為特征的合同制度,允許當事人通過對利益關系的衡量,選擇值得信賴的交易伙伴,確定交易內容,并通過可靠、安全的交易活動實現其利益。在這個意義上,合同具有增進交易雙方信任的激勵功能,合同法具有鮮明的激勵法特征。此外,征信、評級等方面的專門立法,有助于推動信用信息向社會傳遞,實現守信激勵、失信懲戒。值得關注的是,《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》用較大篇幅部署信用體系服務經濟發展的相關工作,強調要健全市場主體信譽機制,以健全的信用機制推動國內大循環和國內國際雙循環。私權利主體之間的守信激勵不僅是實現這些政策目標的關鍵措施,更是新時代信用法治建設的重要內容。


    三、公權力主體實施守信激勵的法治邏輯


    (一)公權力主體實施守信激勵的正當性


    行為學家斯金納提出,人的行為取決于環境和強化,令人愉快的后果會強化該行為,令人厭惡的后果會削弱該行為,強化路徑分為正向的強化和負向的懲罰。作為社會治理的兩種重要手段,賞與罰實則是一體兩面的關系,具有對立統一性,在社會治理過程中不可偏廢其一。傳統的政府監管以消極的懲罰、約束為主,公權力主體實施的守信激勵則主要表現為一種正向激勵。建構公權力主體實施守信激勵的法律制度,亟須突破傳統重懲罰、輕激勵的傾向,從學理上厘清此種激勵的正當性。


    ☑ 1.引領誠信價值觀念


    公權力主體實施的守信激勵是推動道德法律化的重要工具,具有較強的價值引領作用。公權力主體作為構建社會共識的引導者,對守信行為的認可和褒獎能對市場主體的行為形成正向刺激,從而影響行為主體的偏好。如哈貝馬斯所述,一種建立在人格結構基礎之上的道德,需要通過法律在行動效果方面對其理性建制化。將價值引領功能體現于法律制定和實施的過程,有助于改善法律的純粹工具功能,滿足人民群眾對創造更美好社會秩序的需要,也對潛在的失信者形成環境壓力,促進實現良法善治,強化公平正義等法治理念。


    如前所述,經濟層面的信用是一種資本。借助于市場經濟條件下的“信息—聲譽“機制,誠實守信的主體會得到正面的社會評價和較高的商業聲譽。在社會層面,以誠信價值觀為基礎的聲譽機制能發揮同樣的治理功效。來自社會公眾和政府的信任,會給誠實守信者帶來較低的社會交往成本、更大的信用利益以及便利的行政服務。有學者針對我國的納稅信用激勵制度指出,一個獎懲分明、“兩手抓,兩手硬“的納稅信用制度的形成,會對納稅人產生強大的激勵和威懾作用。例如,通過紅、黑名單制度,將相關主體的信用狀況予以公示,能夠減少消費者、監管機構與企業之間的信息不對稱現象,使信譽良好的主體聲名遠揚。



    公權力主體通過設定和實施守信激勵措施,可以促進經濟效益和社會效益相協調:一方面,公權力主體對激勵措施的設定本身就有一定的價值導向性,彰顯了公權力部門的價值偏好和觀念引導,有助于社會成員確立誠信價值觀;另一方面,公權力主體實施守信激勵的內容有利于調動行政相對人的積極性和創造性,使其以誠信價值觀為引領形成更好的行為模式,促進社會交往和經濟交易持續健康發展。


    綜上,公權力主體認可的守信激勵會引導社會形成一種誠信規則,而高誠信度的社會有助于降低市場交易、社會交往的不確定性和復雜性,進而有效降低社會運行成本,推動經濟社會繁榮穩定、可持續發展。無論從哪個角度看,構建守信激勵制度都可使守信者獲得更大收益,從而繼續選擇誠信行為,形成誠實守信的行為觀念和行為習慣。


    ☑ 2.順應監管改革方向


    傳統的政府管理主要采用縱向的“命令—服從“方式,而在現代社會,采用行政獎勵等措施對社會公眾和行政相對人給予激勵,已經成為政府治理的重要方式。由公權力主體實施的守信激勵,就是在這樣的背景下產生的。有學者指出,現代行政法機制是制約機制、激勵機制的整合體,如此才能有效提高行政效率,更好地實現行政目的。


    公權力主體嚴格依法設定守信激勵措施,有助于實現政府管理、市場自律、社會自治等方面良性互動。守信激勵作為公權力主體塑造誠信環境的重要工具,一旦轉化為正式的治理規則,就能更好地發揮以信用配置資源、增進公共利益等正向激勵功能。只有以法治方式對公權力主體實施的守信激勵進行規范,才能使政府的激勵措施符合法治邏輯和法治要求,從而借助于良好的制度設計最大限度抑制失信之惡,引導人們更加誠信向善。


    與失信懲戒一樣,守信激勵也是對社會關系和社會利益的二次調整,也需要以一般法的規范為基礎。我國當前的信用治理承擔著促進法治國家建設、政府職能轉型、監管體制改革、社會誠信建設等多種職能。公權力主體實施的守信激勵作為調節個體利益和公共利益的一種重要治理工具,是道德法律化的直接體現,更是監管體制改革中激勵監管的一種有益嘗試。作為一種新型法律制度的守信激勵,與失信懲戒相比,其作用更為正面、積極、可持續,能產生顯著的良性行為驅動效果。


    (二)
    公權力主體實施守信激勵的法律特征


    行政獎勵是一種符合經濟社會發展需要、體現公平正義法治理念的重要管理制度。在推進政府治理現代化的背景下,這種溫和、高效、民主的柔性行政手段與行政強制、行政處罰等硬性的管理手段形成了互補關系。行政獎勵作為激勵性監管的一種手段,為構建守信激勵制度提供了重要的法理基礎。筆者認為,由公權力主體實施的守信激勵具有行政獎勵的法律特征,體現出公權力機關對特定行政主體的一種公開褒獎和激勵。


    ☑ 1.公權力主體實施的守信激勵是一種具體行政行為


    公權力主體實施的守信激勵是其依法針對特定對象實施的具體職權行為,符合具體行政行為的要素。從目前的實踐來看,實施守信激勵的公權力主體包括行政機關以及法律法規授權的具有公共事務管理職能的組織;守信激勵中作為行政相對人的信用主體也是特定的,即已經積極履行法定義務或其他誠信義務,并能由此享受行政便利服務或財政支持等激勵措施的主體。


    ☑ 2.公權力主體實施的守信激勵是一種授益性行政行為


    根據行政行為對行政相對人是否產生有利的結果,可將行政行為分為負擔性行政行為和授益性行政行為。所謂授益性行政行為,是指行政相對人創設、確認權利或法律上利益的行政行為,如行政獎勵、行政許可、行政救助。守信激勵中的行政行為主要表現為快捷審批、政府交易優待、財政支持優先等,具有給予信用主體某種法定的好處或利益的特征。作為一種授益性行政行為,守信激勵的實施不會對具體相對人產生權利減損或義務加重的后果。


    ☑ 3.公權力主體實施的守信激勵是一種非強制性行政行為


    不同于傳統的“命令—控制“型行政管理,守信激勵是一種新的政府管理手段,具有非強制性的特征。所謂激勵,是指通過一定的刺激和強化,使相應的行為主體產生一定的內在動力,進而引導人們的行為,實現特定的目的。公權力主體實施的守信激勵試圖通過肯定和表彰那些誠實守信的主體,鼓勵先進,鞭策后進,從而充分調動和激發人們誠實守信的積極性,以便更好地融合德治與法治,實現官民合作治理,進一步提升全民誠信意識。


    (三)
    公權力主體實施的守信激勵必須法治化


    公權力主體實施的守信激勵是以公權力為支撐的,必須遵循公權力運行的法治原則,尤其要貫徹職權法定、比例原則等法治要求。有學者質疑,行政獎勵可能會產生濫用職權的問題。行政獎勵標準模糊會使行政主體在實施獎勵的權力范圍內有相當大的自由裁量空間,缺乏相應的規則約束會使行政主體作出一些違反立法目的的獎勵行為,從而造成行政權力的濫用。這將嚴重破壞行政獎勵制度運行秩序,一方面會造成民眾不再愿意為贏得激勵而努力,有損社會公共利益;另一方面會導致政府信任危機,損害政府權威。因此,應將公權力主體實施的守信激勵納入法治軌道。


    ☑ 1.將公權力主體實施的守信激勵法治化,有利于維護利益相關者的合法權益和保障公共利益


    目前的公共信用制度存在法治化程度不高、合法性不足等問題,加強對相關公權力的規制是實現公共信用法治化的重要路徑。由公權力主體實施的守信激勵對行政相對人的權益及社會公共利益都可能產生直接影響,相關措施一經采取,會涉及三方面利益:被獎勵主體的可期待利益,相關主體的市場競爭利益,以及公共利益。此種激勵作為一種授益性的行政行為,使行政相對人享有一種可期待利益(實際利益或相應的行政便利),這會成為信用主體具有良好市場聲譽和社會聲譽的重要標志,產生公眾效應。


    與其他行政行為一樣,公權力主體實施的守信激勵如果不合法或者不合理,不僅會對守信主體的權益產生實際影響,還可能對社會公共利益產生負面效應。以行政管理中的紅名單制度為例,其實質是以政府的權威和公信力為相關主體的信用背書,如果沒有嚴格的法律制度予以規制,就可能在激勵過程中出現裁量權濫用等問題,造成對社會成員的不公平對待,甚至誤導公眾判斷,不利于營造公正平等的市場競爭和社會交往環境。因此,公權力主體實施守信激勵應當貫徹形式法治與實質法治的要求,以體現法的基本價值和行政職能的要求為基本原則。公權力主體應當按照法定的標準和程序,在職權范圍內實施守信激勵措施,并接受社會公眾監督,從而達到維護所涉私主體的合法權益和保障公共利益的目的。


    ☑ 2.將公權力主體實施的守信激勵法治化,有利于規制政府權力公權力


    主體實施的守信激勵具有行政獎勵的性質,基于此,對其進行法治化規制既是政府行為法治化的內在要求,更是守信激勵制度穩定、有效運行的重要保障。沒有強有力的法律制度,社會便缺乏確定和實現共同利益的手段。公開透明的規則能賦予制度公信力。就公權力主體實施的守信激勵而言,如果被激勵對象不是經由一套社會認可的規則被選擇出來的,那么公眾以及利益相關者都會對這種激勵產生懷疑和不信任,這種激勵的權威性便難以保證。


    對政府權力進行規制應當有明確的規則。正式規則能夠增強非正規制約的有效性,降低信息、監督和實施等方面的成本。公權力主體實施的守信激勵只有被納入有效的法律規制范圍,才能最大限度發揮其促進良善治理的作用,由此進一步協調公共利益與個人利益,獲得民眾認同,促進經濟社會發展。就公權力主體實施的守信激勵而言,有關規則應當從程序和實體兩個方面對政府權力進行限定。一方面,要求公權力主體實施的激勵措施規范化、制度化,遵循法定程序;另一方面,要求公權力主體實施的激勵措施內容合法、合理。此外,應當對政府權力的運用進行適當的監督,包括法律監督、公眾監督、社會監督等多渠道的監督。




    四、社會信用法中守信激勵規則的構建



    十二屆、十三屆全國人大常委會均將社會信用法的制定納入立法規劃。近年來,筆者牽頭起草了國家層面及一些地方的信用立法專家建議稿,其中對守信激勵規則進行了學理設計。筆者認為,我國將來出臺的社會信用法應當對守信激勵制度進行專門規定,以便該制度能夠和失信懲戒制度一道,共同促進社會信用體系完善,為信用中國建設奠定堅實的法治基礎。


    (一)
    社會信用法調整守信激勵的總體思路


    在現代立法觀念中,公私融合、對事調整已成為一種立法潮流。立法形式上的對事調整是指,對法律事實和現實場景進行整合、同構,從而避免立法煩瑣。社會信用法對守信激勵的整體調整及規則建構,應當基于守信激勵實踐,進行類型化的規則設計。作為一部綜合性的社會信用領域的基本法,社會信用法應當秉持公私融合、對事調整的立法觀念,設定守信激勵的法律規則?傮w思路是:第一,專設“守信激勵和失信懲戒“一章,對守信激勵制度和失信懲戒制度進行統一規定。


    守信激勵與失信懲戒是社會信用治理中一體兩面的措施,借鑒既有的對失信懲戒的規制經驗對守信激勵進行類型化規制,有助于優化社會信用法的結構和規則,使守信激勵與失信懲戒協同發力。從地方信用立法的實踐來看,普遍將守信激勵和失信懲戒規定于一章,從整體上調整獎與懲的內在邏輯關系,使這兩類制度協調發揮作用。第二,在“守信激勵“部分,根據守信激勵的法律性質,分別針對公、私主體實施的守信激勵進行類型化規制。應當按照這兩類激勵措施的法律邏輯及制度屬性,設立相應的調整規則。其中,對私權利主體實施的守信激勵重在鼓勵和引導私法上相關權利的行使,對公權力主體實施的守信激勵重在規范權力的運行。


    (二)
    社會信用法關于私權利主體之間守信激勵的規則


    民法典等私法體系中對私權利主體之間開展交往、交易等活動的規則已有規定,為構建私權利主體之間的信任機制奠定了法律基礎。社會信用法作為社會信用建設領域的基本法,應當在私法調整的基礎上,從專門法的調整邏輯出發,對信用主體進行指引。社會信用法關于私權利主體之間守信激勵的條文,在總體上應是任意性、指引性規范。


    社會信用法應當鼓勵市場交易雙方基于市場聲譽開展守信激勵,將此作為一項規則,作為規制私權利主體之間守信激勵的重要內容。在這方面,地方信用立法實踐給社會信用法提供了可資借鑒的樣本。例如,《上海市社會信用條例》第26條規定:鼓勵市場主體根據信息主體的信用狀況,對守信主體采取優惠便利、增加交易機會等降低市場交易成本的措施;鼓勵金融機構對守信主體在融資授信、利率費率、還款方式等方面給予優惠或者便利。我國在制定社會信用法的過程中,應當專門規定類似的守信激勵條款,在意思自治的范圍內鼓勵市場主體創設守信激勵措施。社會信用法就私權利主體之間的守信激勵制度作出相關規定,將為其開展守信激勵提供重要的法治指引,凸顯和放大“信息—聲譽“機制的作用,從而促進私權利主體的整體信用增長。


    (三)
    社會信用法關于公權力主體實施守信激勵的規則


    公權力主體實施的守信激勵是社會信用法規制的重點,相關規則設計的基本思路可考慮以下四個方面。


    ☑ 1.守信激勵標準法定化


    公權力主體實施的守信激勵對社會公共利益和行政相對人權益具有較大影響,相關標準應當法定化,明確應當或者可以給予激勵的法定要件,以防止出現濫用激勵、不當激勵的問題。在社會信用法中明確規定公權力主體實施守信激勵的標準,是防止公權力主體作出偏私性的授益行為、維護社會公益的重要機制。公權力主體實施守信激勵的范圍,應當限于守信行為可對公共利益有所增進的范圍內,而非任何履約守法行為。這種增益性的行為存在于廣泛的領域,如:主動從事公共事務、公益事務;納稅承諾達標或納稅記錄良好;海關進出口記錄良好;在環境保護方面表現突出;企業產品質量優異、大力參與慈善捐助等。確定公權力主體實施守信激勵的標準,應當廣泛征求社會公眾、行業協會、信用管理機構、專家學者等方面意見,確保標準制定程序和內容的合法性、公信力、有效性。


    ☑ 2.守信激勵主體、激勵措施、激勵程序法定化


    守信激勵對信用主體而言是一種預期利益。就公權力主體實施的守信激勵而言,實施主體和實施方式的法定化,意味著對公權力主體的行為形成法治約束,能夠有效保護行政相對人的信賴利益。這就要求公權力主體依照職權法定的原則,按照法定的程序和方式對守信主體實施恰當的激勵。


    第一,激勵主體法定。行政機關以及法律法規授權的具有公共事務管理職能的組織,在其法定職權范圍內可以實施守信激勵。如此要求,一方面可以推動多元主體靈活運用各種激勵措施參與共建誠信社會,另一方面能對激勵主體進行有力的社會監督。


    第二,激勵措施法定。實踐中,由公權力部門主導實施守信激勵的具體形式和類型已經相對穩定,可以在此基礎上,借鑒近年來我國行政管理中實行的目錄清單制,以制定目錄清單的方式明確相關激勵措施。例如,《廣東省社會信用條例》第28條規定了守信激勵措施清單的制定程序,第29條要求守信激勵措施在法定范圍內確定,包括:在行政許可等工作中,予以容缺受理、優先辦理等便利;在公共資源交易中,予以信用加分、提升信用等;參與政府投資或者政府與社會資本合作的建設項目,予以減免保證金;在行政檢查中,優化檢查方式、檢查頻次等。借鑒地方立法經驗,我國社會信用法可以專門規定守信激勵措施清單制度,以規范行政主體的自由裁量權,也使信用主體能對守信的效益有合理的預期。


    第三,激勵程序法定。對程序的漠視會導致實體權利義務紊亂,失去正當程序保障的行政行為勢必導致裁量權的濫用、行政資源的不合理傾斜等問題。程序具有工具和目的的雙重屬性,正當程序有助于規范行政行為的作出,有效約束自由裁量權的行使。公權力主體實施的守信激勵應當以完善的程序機制作保障,通過申請、推薦、評審、審核、反饋、復核、決定、告知、公示等認定或列入程序,以及相應的誠信記錄檢索、信用承諾、異議、退出、救濟等程序,使守信主體的認定和激勵措施的適用公開、公正、透明并接受公眾監督。


    ☑ 3.守信激勵的救濟機制法定化


    鑒于公權力主體實施的守信激勵措施對行政相對人和社會公眾均有直接影響,社會信用法應當對其強化公眾監督,同時構建相應的異議申訴、行政復議、行政訴訟等救濟機制。


    守信激勵的合法有效運行有賴于強有力的公眾監督。廣泛的公眾監督可以放大守信者的聲譽效應,加大失信者的違法成本。公權力主體實施的守信激勵尤其應接受公眾監督,監督的范圍包括兩個方面:對激勵主體的監督和對被激勵對象的監督。行政機關對守信主體實施激勵有相當大的自由裁量權,公眾監督會對其自由裁量權的行使產生一定的制約效果;谑匦偶畹氖谝嫘,相應的救濟應從獎與罰兩個維度展開。


    對于利益相關者提起的行政訴訟或者行政復議,行政機關必須接受,并按照行政訴訟法和行政復議法的相關規定處理;對于非利益相關者的監督舉報,經查實行政機關確有徇私舞弊的情況或者被激勵對象并不符合予以激勵的法定條件的,可對監督舉報者進行相應的獎勵;谑匦偶畲胧┍旧淼陌勔饬x,經查實不符合激勵條件的受激勵者,應當通過法定的懲戒程序,使其承擔相應的法律后果,包括但不限于取消優待資格、向公眾道歉等。


    公權力主體實施的守信激勵措施類型多樣,不同措施的實施方式、面向主體、影響范圍不同,對行政相對人和社會公眾的影響也不同,因而在異議申訴、行政復議和行政訴訟的適用上也應有所區別。



    第一,異議申訴類救濟。目前,異議申訴的適用程序由行政機關根據行政法治的相關原則靈活掌握;诖,異議申訴可以適用于任何守信激勵措施,即利益相關者對守信激勵主體的認定、激勵措施的確定和實施有異議的,可以將異議及相關證據以書面形式提交作出具體行政行為的公權力主體。具體而言,異議申訴可以適用于三種情形:認為公示的相關信息有誤并提請更正;對具體行政行為不服,但未在法定期限內提起復議或訴訟;對行政復議決定不服,但未在法定期限內提起訴訟。申請人提出申訴的,有關行政主體應當受理,并根據實事求是、有錯必究的原則,在一定期限內作出處理決定。


    第二,行政復議類救濟。對于公權力主體實施的給予行政便利、授予榮譽稱號等守信激勵措施,因其一般僅涉及一定時間段內對特定主體的獎勵,對其他競爭主體和社會公眾并不直接產生影響,故相關異議可在行政復議的框架內予以救濟,不必納入司法監督的范圍。


    第三,行政訴訟類救濟。對于能夠直接影響行政相對人實質權益的行政行為,原則上是可訴的。因此,就公權力主體實施的守信激勵措施而言,對行政相對人有直接利益影響或有較大社會影響的,應當納入行政訴訟的適用范圍。比如,同等條件下的資格優待、財政補貼、稅收優惠、紅名單的列入以及特定市場準入類的激勵措施,因涉及直接、具體的經濟利益且有顯而易見的社會影響力,故可根據行政訴訟法的規定列入司法監督的范圍。




    五、結語



    激勵與懲戒是兩個重要的社會治理工具,法律應從褒獎和威懾兩個方面對社會個體的行為進行引導和規制。守信激勵制度將極大地激發信用主體的主動性和創造力,促進社會誠信意識提升和公共利益增長。守信激勵具有較強的社會認同感,應當同失信懲戒一樣在法治建設中受到重視。依靠法治的保障,失信懲戒與守信激勵雙管齊下,才能最終建成“不肖者猶知忌憚,而賢者有所依歸“的誠信社會。


    作者:王偉,中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部教授、博士生導師。楊慧鑫,女,中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部博士生。


    來源丨《中州學刊》、源點credit


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